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In questo approfondimento di legislazione turistica ci occuperemo della nuova legge quadro sul turismo, la L.135 del 29 marzo 2001 che ha abrogato e sostituito la vecchia legge quadro n°217 del 17 maggio 1983.La legge si propone di fissare un telaio di principi generali e di strumenti di coordinamento su cuile regioni dovrebbero costruire le proprie normative in materia turistica.
Rimanderemo al link a fondo testo la consultazione del testo integrale della legge in questione limitandoci in questa sede ad una disamina dei punti salienti e ad un’analisi critica della legge che ne prenda oggettivamente in considerazione i punti favorevoli e quelli maggiormente criticabili che si fondano soprattutto sul conflitto istituzionale sui non meglio definiti poteri in materia di stato e regioni.

All’art. 2, comma 4, la legge quadro delega il Presidente del Consiglio dei Ministri ad emanare un decreto che stabilisce gli standard minimi omogenei, a livello nazionale, per i servizi di informazione e accoglienza; per la tipologia e l’esercizio delle imprese turistiche; per la qualità delle strutture ricettive e dei servizi offerti; per l’esercizio delle professioni turistiche; per la gestione dei beni demaniali concessi in uso per finalità turistiche.
Con tale strumento il legislatore si riproponeva una maggiore omogeneità delle classificazioni delle strutture ricettive, classificazioni che rimangono di competenza regionale.

I critici sostengono però che questo decreto, che avrebbe dovuto essere emanato “entro tre mesi dall’entrata in vigore della legge quadro” in realtà fu emanato solo un anno dopo la scadenza del termine.
Questo ritardo determinò una sorta di conflitto istituzionale: nel frattempo infatti, gli elementi costitutivi della nuova legge quadro vennero a scontrarsi con i nuovi elementi di federalismo introdotti nella nostra costituzione (solo qualche mese dopo l’emanazione della legge stessa) tramite la riforma del Titolo V.
Infatti, il nuovo art. 117 della Costituzione, modificato con L. Cost. 18 ottobre 2001 n. 3, non indica il turismo e l’industria alberghiera né fra le materie di legislazione esclusiva dello Stato, né fra quelle di legislazione concorrente Stato-Regioni.
Deve pertanto ritenersi che in materia turistica sia attribuito alle Regioni un potere legislativo esclusivo.

Alla luce del nuovo art. 117 Cost. dovrebbero quindi essere le Regioni, in via esclusiva a darsi le proprie leggi in materia.
Ora quindi le Regioni rivendicano giustamente la propria potestà legislativa esclusiva, sicché il suddetto decreto del presidente del consiglio (DPCM 13/9/2002), emanato come detto oltre 1 anno dopo la scadenza del termine, si limita sostanzialmente a demandare la definizione di principi e obiettivi alla Conferenza Stato-Regioni.
La conseguenza è che nella sostanza le disposizioni contenute nella legge quadro vigente (L 135/2001) alimentano appunto un conflitto istituzionale almeno potenziale e, di conseguenza la maggior parte di esse rimane di fatto inapplicate.

All’articolo 3 La legge 135/01 istituisce, poi, la “Conferenza nazionale del turismo”, da tenersi almeno ogni due anni, alla quale sono chiamate a partecipare anche le associazioni dei consumatori, insieme a molti altri soggetti (Presidenti delle Regioni e delle Province autonome di TN e BZ, l’ANCI, l’UPI, l’UNCEM, il CNEL, le associazioni imprenditoriali di settore, le associazioni sindacali dei lavoratori, le associazioni pro loco, le associazioni ambientaliste, le associazioni senza scopo di lucro operanti nel settore del turismo).
Alla Conferenza è affidato il compito di esprimere orientamenti per la definizione e gli aggiornamenti del documento contenente le linee guida, nonché di verificarne l’attuazione.
La Conferenza, avendo una composizione definita dalla legge, un budget per il proprio funzionamento e una cadenza minima imposta per le proprie riunioni, si presta ad essere intesa come organo straordinario della pubblica amministrazione, con compiti consultivi e propositivi.
Il timore, subito intuito, che la Conferenza potesse ridursi ad una semplice vetrina se intesa in senso restrittivo, come semplice momento di incontro tra gli operatori del settore, è diventato poca cosa. Infatti, il conflitto creatosi tra Stato e Regioni sull’applicazione dell’intera legge, ha reso questo organismo di fatto inoperante.

L’art. 4 prevede la redazione di una “Carta dei diritti del turista” da parte del Ministero delle attività produttive, sentite le organizzazioni imprenditoriali e sindacali del settore turistico e le associazioni dei consumatori. Si sarebbe dovuto trattare di un documento di informazione e guida pratica per la conoscenza e il corretto esercizio dei propri diritti da parte del turista. Questa norma è, di fatto, rimasta lettera morta, tanto che ogni regione, sistema turistico e i movimenti dei consumatori, hanno prodotto e progressivamente aggiornato una propria “Carta dei diritti del turista”.

Una delle innovazioni più positive introdotte dalla nuova legge quadro è a nostro avviso quella contenuta nell’art. 5 riguardante la definizione di “sistemi turistici locali” quali contesti omogenei o integrati, comprendenti anche regioni diverse, caratterizzati dall’offerta integrata di beni culturali, ambientali e di attrazioni turistiche. La promozione, da parte degli enti locali di sistemi turistici che guardino a queste caratteristiche e non solo alle caratteristiche strettamente geografico-politiche, ha portato nella maggior parte dei casi a una tipologia di promozione integrata basata esclusivamente sull’offerta turistica di un determinato territorio e per questo motivo sicuramente più funzionale.

Passiamo ora, nell’ambito di questa veloce analisi, all’art. 7, che subordina l’esercizio dell’attività turistica alla iscrizione nel registro delle imprese, e l’esercizio delle professioni turistiche alla autorizzazione amministrativa delle regioni. L’attività di offerta di servizi turistici può essere esercitata anche dalle associazioni non lucrative di promozione sociale, limitatamente ai propri associati e, comunque, nel rispetto delle normative generali.

Nonostante il grave difetto di incompatibilità di definizione tra poteri dello Stato e delle regioni, determinato anche dal particolare periodo storico-legislativo, si deve riconoscere di fondamentale importanza nella nuova legge, il riconoscimento del turismo come parte fondamentale del sistema economico italiano.
Le innovazioni più significative a questo proposito sono senza dubbio rappresentate da:

- La definizione dei sistemi turistici locali, delle imprese turistiche e delle attività professionali.

- La costituzione di un fondo per il cofinanziamento dell’offerta turistica (all’art.6), e di un fondo di rotazione per il prestito e il risparmio turistico (all’art.10).

- Il tentativo di introduzione del principio di tutela del consumatore anche in campo turistico.

La legge è ad ogni modo da considerarsi in toto come una “legge di indirizzo” che pone alle Regioni un impegno primario per una completa revisione delle loro leggi e l’attuazione di linee guida da definirsi nella conferenza Stato–Regioni e da verificare nella succitata Conferenza Nazionale del turismo.

Federico Baldarelli

Il testo integrale della legge